RPK534 Perancangan dan Pembangunan Bandar

Kertas Kerja

Konflik Perancang Bandar, Ahli Politik dan Orang Awam dalam menjaga Kepentingan Awam

Disediakan oleh Chong Chee Kit (P-RM0502)

MSc. Perancangan 2 1999/2000

Pusat Pengajian Perumahan, Bangunan dan Perancangan,

Universiti Sains Malaysia


1.0 Pendahuluan

1.1 Pengenalan

Perancangan bandar yang dikatakan rasional, mempunyai objektif dan metodologi tertentu dalam menjalankan kajian dan mengambil kira kepentingan awam supaya menghasilkan pelan tertentu, kadang-kala tidak berlaku seperti apa yang dijangkakan. Terdapat faktor-faktor yang mempengaruhi sistem perancangan bandar dalam masyarakat yang demokrasi ini. Dalam masyarakat demokrasi, kepentingan awam atau rakyat harus dipertimbangkan oleh perancang bandar. Walau bagaimanapun, aktiviti perancangan pada asasnya adalah aktiviti politk (J.M.Simmie 1974). Peranan perancang bandar terletak di antara menjaga kepentingan kerajaan dan kepentingan orang awam. Kertas kerja ini akan membincangkan konflik yang berlaku dalam perancangan bandar iaitu sejauh mana peranan perancang bandar dapat menjaga kepentingan kerajaan dan kepentingan orang awam. Kertas kerja ini juga meninjau sejauh mana "demokrasi" yang dimaksudkan benar-benar berkesan dan memainkan peranan dan adakah orang awam berhak menjaga kepentingan mereka dalan sistem demokrasi yang ada sekarang.

Rajah 1 : Fokus Kertas Kerja

1.2 Definisi Perancangan

Terlebih dahulu, kita mesti faham maksud perancangan. Secara amnya, maksud perancangan ialah Planning is concerned with deliberately achieving some objectives, and it proceed by assembling actions into some orderly sequence, Peter Hall (1974); Planning is the laying out of a course of action that we can follow and that will take us to our desired goals (Churchmann 1968); A process of strategic choice, requiring a capacity to anticipate the future and yet also to adapt ot the unforeseen, (Friend and Jessop 1969); A process of human forethought and action based upon that thought (Chadwick 1971); The process of preparing a set of decision for action in the future, directed at achieving goals by preferable means (Dror 1973). Ciri-ciri definisi di atas berkaitan dengan perkataan ‘objectives’, ‘action’, ‘goals’, thought’, ‘decision’ dan definisi di atas tidak merujuk kepada mana-mana objektif atau tindakan yang khusus.

1.3 Perancangan dan kepentingan awam – peranan perancang bandar

Terdapat beberapa jenis teori dan pendekatan perancangan seperti dalam Allocative Planning yang mempunyai tiga proses, iaitu :

  1. Perancangan untuk rakyat (planning for the people)

  1. Komprehensif (menyeluruh)
  2. Incremental
  3. Mixed Scanning

  1. Perancangan bersama rakyat (planning with the people)

  1. Perancangan oleh rakyat (planning by the people)

Yang mana (1) dan (2) berpandukan premis demokrasi perwakilan (representative democracy) dan (3) berpandukan kepada demokrasi penyertaan (participation democracy).

Pendekatan perancangan yang sering digunakan oleh perancang ialah perancangan komprehensif (comprehensive planning). Perancangan komprehensif walaupun telah dikritikkan hilang keintelektualan tetapi adalah dipraktiskan secara meluas. Terdapat beberapa pendapat bahawa seorang perancang bandar haruslah mempunyai pegetahuan tentang kepentingan awam, kerana perancangan adalah untuk orang awam. John Friedmann berpendapat bahawa planner must refer to a special knowlegde of public interest, planner is a stern guardian of public interest. Alan Atshuler pula berpendapat bahawa sebagai seorang perancang komprehensif yang menguruskan polisi awam lebih daripada perancang spesifik, maka mereka harus mempunyai pengetahun tentang kepentingan awam. Kalau perancangan adalah berkaitan dengan perkataan mencapai matlamat (Goals), maka matlamat yang dimaksudkan adalah matlamat orang awam yang harus dicari oleh perancang bandar.

Bantahan kepada perancangan komprehensif adalah advocacy planning. Advocacy planning mempunyai maksud " the planner should be a pleader of particular needs and approaches to their solution and that he requires technique to build up a weighty and convincing case". Menurut Davidoff (1965) bahawa perancang bandar adalah penyokong kepada kepentingan kerajaan dan ini bercanggah dengan pendapat penyokong konsep perancangan komprehensif bahawa perancang bandar adalah "guardian of public interest". Davidoff menyata bahawa "City planning is a means for determining policy. Appropriate policy in a democracy is determined through political debate. The right course of action is always a matter of choice, never a fact. Planners should engage in the political process as advocates of the interests of government and other groups".

1.4 Definisi kepentingan awam

Terdapat banyak fahaman dan konsep tentang kepentingan awam, menjadikan maksud kepentingan awam sesuatu yang kabur bagi perancang bandar. Meyerson dan Banfield telah memberi kritikan terhadap maksud kepentingan awam. Mengikut mereka, kepentingan awam bagi perancang bandar adalah " a decision [serves] special interests if it furthers the ends of some part of the public at the expennse of the ends of the larger public. It is in the public interest if it serves the ends of the whole public rather than those of some sector of the public." Kepentingan awam adalah menjaga matlamat seluruh masyarakat awam daripada menjaga sebahagian daripada masyarakat awam. Menurut mereka, golongan berlainan mempunyai tafsiran berlainan tentang kepentingan awam dan adalah sukar untuk membuat perbezaan yang jelas.

Terdapat dua konsep kepentingan awam iaitu "unitary" dan "individualistic". Konsep "unitary" melihat keseluruhan kepentingan awam sebagai satu set matlamat yang boleh digunapakai kepada semua ahli masyarakat. Manakala konsep "individualistic" melihat kepentingan majoriti tidak mengandungi satu sistem, sama ada terkandung dalam masyarakat majoriti sebagai satu entiti. Matlamat atau kepentingan yang berkaitan adalah terdiri daripada kepentingan individu yang sama ada berkongsi atau tidak berkongsi, dan matlamat atau kepentingan majoriti keseluruhannya adalah pengumpulan kepentingan individu-individu. Oleh itu keputusan tentang kepentingan awam perlu dipertimbangkan selari dengan kepentingan individu.

Walaubagaimanapun, daripada dua konsep kepentingan awam, terdapat juga pandangan berlainan dengan konsep ini. Bagi mereka yang sependapat dengan konsep "unitary’, dua pandangan dikenalpasti iaitu "organismic" dan "communalist". Pandangan "organismic" berpendapat bahawa matlamat kerajaan atau badan politik adalah lebih besar daripada hanya pengumpulan atau campuran matlamat individu. Manakala pandangan "communalist" pula berpendapat kepentingan majoriti adalah suatu yang awam dan berkongsi dan apa-apa yang tidak berkongsi dan tidak mempunyai nilai sama adalah tidak perlu diendah. Secara perbandingan, daripada konsep "individualistic" lahir tiga pandangan. Pandangan "utilitarian" berpendapat kepentingan individu harus dikenal pasti jika sebahagian kepentingan ini adalah dapat berkongsi, ini tidak memberi nilai khas (special value) kepada individu. Pandangan "quasiutilitarian" pula berpendapat nilai yang lebih penting harus digunapakai terhadap individi tertentu daripada lain. Akhirnya "qualified individualistic" berpandangan bahawa kepentingan masyarakat adalah kumulatif kepentingan yang dipilih daripada golongan yang berkaitan dengan membuat polisi.

Daripada pandangan tentang kepentingan awam di atas, jelas tidak memberikan fahaman yang jelas kepada perancang bandar. Banfield berpendapat bahawa mana-mana pembuat keputusan yang menggunakan mana-mana pandangan tentang kepentingan awam, persoalan tentang kepentingan awam sama ada am atau khusus adalah sesuatu yang kontroversi. Tambahan lagi, mempersetujui salah satu pandangan kepentingan awam adalah sesuatu yang kontroversi kerana isi yang konkrit.

Oleh itu, tidak akan ada definisi yang betul dan tepat tentang kepentingan awam tanpa mendapat persetujuan atau disahkan oleh kerajaan. Daripada konsep yang dicadangkan tentang kepentingan awam, sebelum perancang bandar menentukan yang mana munasabah, perancang bandar sebagai agen kerajaan harus menentukan peranannya sama ada menjaga kepentingan kerajaan atau kepentingan awam. Jika dalam kes ini terdapat tujuan dan matlamat berbeza yang dicadangkan, maka pertimbangan yang harus diberi oleh perancang bandar bergantung kepada kuasa diberi oleh kerajaan dan pilihan mekanisma masyarakat yang dikenalpasti oleh perancang bandar. Dalam kata lain, kepentingan awam tidak melambangkan matlamat yang rasional yang harus dicapai oleh perancang bandar tetapi sebagai suatu cerminan masyarakat untuk menolong perancang bandar membahagikan kuasa dan sumber.

Salah satu faktor menentukan apa yang harus dilakukan dan mampu dilakukan oleh perancang bandar ialah kuasa pilihan (discretion) yang diperuntukkan oleh struktur kuasa kerajaan dan masyarakat, yang mana kerajaan sebagai majikan dan masyarakat sebagai klien perancang bandar. Kuasa yang diperuntukkan kepada perancang bandar adalah faktor kritikal dalam menentukan kebolehan perancang bandar membentuk matlamat masyarakat dan meentukan kuasa perlaksanaan. Dalam hal ini, perancang bandar harus memberi perhatian kepada pertimbangan dan pilihan, kepentingan awam, dan struktur kerajaan untuk mengenal pasti apa yang harus dilakukan oleh perancang bandar secara praktikal.

Penerangan definisi kepentingan awam secara gambarajah ditunjukkan dalam rajah di bawah

Rajah 2 : Konsep Unitary

Rajah 3 : Konsep Unitary - Pandangan Organismic

Rajah 4 : Konsep Unitary - Pandangan Communalist

Rajah 5 : Konsep Individualistik

 

2.0 Peranan Orang Awam, Ahli Politik dan Perancang Bandar

2.1 Peranan orang awam dalam proses perancangan – Penyertaan Awam

Setelah mengetahui definisi kepentingan awam, terlebih dahulu kita perlu mengkaji peranan yang dapat dimainkan oleh orang awam dalam proses perancangan. Dalam Seksyen 9 Bahagian III, Akta Perancangan Bandar dan Desa 1976 (Akta 172) menyatakan bahawa "(1) Apabila menyediakan rancangan struktur…pihak berkuasa perancang tempatan hendaklah mengambil langkah-langkah yang pada pendapatnya akan mempastikan (a) bahawa seranta adalah diberi…perkara-perkara yang dicadangkannya untuk dimasukan dalam rancangan itu, dan (b) bahawa orang-orang yang dijangka mungkin ingin mendapat peluang untuk membuat rayuan kepada pihak berkuasa perancangan tempatan itu berkenaan dengan perkara-perkara itu adalah diberi faham bahawa mereka adalah berhak mendapat, dan adalah diberi peluang untuk berbuat demikian; dan pihak berkuasa perancang tempatan hendaklah menimbangkan tiap-tiap rayuan yang dibuat kepadanya dalam tempoh yang ditetapkan."

Akta 172 menetapkan bahawa penyediaan rancangan struktur dan rancangan tempatan mestilah melalui proses seranta (penyertaan awam) sebelum rancangan-rancangan tersebut diluluskan oleh pihak berkuasa tempatan. Walaupun akta telah memberi peluang dan hak orang awam mengetahui rancangan yang akan dijalankan di kawasan mereka serta memberi peluang kepada mereka untuk membuat bantahan, namun terdapat beberapa masalah, kritikan dan dilema terhadap penyertaan awam.

 

2.2 Masalah Penyertaan Awam

Masalah tentang penyertaan awam ialah sejauhmanakah darjah penyertaan orang awam dapat diserapkan dan seterusnya menolong pihak berkuasa perancang tempatan membuat keputusan terhadap mereka. Dalam menilai keberkesanan penyertaan awam, Taylor (1978) telah membahagikan kriteria penilaian keberkesanan penyertaan awam kepada dua :

  1. Kriteria "masukkan"

Kriteria ini diasaskan kepada ciri-ciri peserta

    1. Perwakilan awam yang menyeluruh dan mewakili sesuatu kawasan tersebut dari segi umur, jantina, bangsa, taraf pendidikan, pekerjaan, tempat tinggal dan pendapatan.
    2. Masa dan usaha penyertaan.
    3. Kebolehan awam mengaitkan sesuatu isu yang boleh memengaruhi mereka.
    4. Kebolehan mengenal pasti ciri-ciri tempatan mereka seperti ciri-ciri geografikal dan kemasyarakatan.

  1. Kriteria "luaran"

Kriteria ini berkaitan dengan ciri-ciri yang ada pada pihak berkuasa perancang tempatan

    1. Adalah pandangan-pandangan, bantahan-bantahan dan sebarang bentuk penyertaan awam yang diberikan diterima oleh pihak berkuasa perancang tempatan?
    2. Adalah penjelasan yang mencukupi kepada awam sekiranya pandangan tersebut ditolak?
    3. Adalah masa yang diperuntukkan untuk penyertaan awam mencukupi?
    4. Apakah bentuk-bentuk dan kaedah-kaedah seranta yang digunakan?

 

Selain daripada kriteria yang disarankan di atas, terdapat kriteria lain yang boleh digunakan seperti kriteria "masukkan" yang meliputi persoalan tentang :

  1. Apakah tujuan utama peserta menyertai program penyertaan awam?
  2. Peratusan penyertaan awam (penduduk dalam kawasan pihak berkuasa perancang tempatan) yang menghadiri pameran.
  3. Motivasi, kebolehan dan sikap awam.

Masalah yang ingin dibincangkan di sini ialah kriteria (ii) iaitu peratusan penyertaan awam yang menghadiri pameran. Jumlah orang ramai yang menghadiri pameran laporan pemeriksaan adalah kriteria utama mengukur keberkesanan penyertaan awam. Jadual di bawah melihat sejauh mana darjah penyertaan awam dalam konteks perancangan perbandaran negara.

Jadual 1: Peratusan Peserta di Pameran Laporan Pemeriksaan daripada Jumlah Penduduk di Kawasan Pihak Berkuasa Perancang Tempatan

Pihak berkuasa perancang tempatan kawasan

Tempoh Pameran (minggu)

Jumlah Penduduk ppt/kawasan

Bilangan peserta pameran

Peratusan peserta daripada jumlah penduduk ppt/kawasan (%)

Majlis Perbandaran Kota Bharu1

4

197,720*

4,159

2.1

Majlis Perbandaran Ipoh2

4

373,325*

11,991

3.2

Majlis Perbandaran Kelang3

4

316,500**

14,000

4.4

Majlis Perbandaran Johor Bahru4

6

450,772*

10,400

2.3

Majlis Perbandaran Pulau Pinang5

4

523,600**

4,620

0.9

* Jumlah Penduduk pada tahun 1984

** Jumlah penduduk pada tahun 1985

Sumber :

  1. Adnan Wahab (1984). Seranta dan Penyertaan awam bagi Pelan Struktur Kota Bharu, Jurnal Jabatan Perancang bandar dan Desa Bil. 29 Dis, 1984.
  2. Paat Timin (1985). Pendekatan MPI mengenai Seranta dan Perwakilan Awam, Jurnal Jabatan Perancang Bandar dan Desa Bil. 31 Mac 1985.
  3. Majlis Perbandaran Kelang.
  4. Zainuddin Muhamad (1985). Structure Plan – Johor Bahru Esperience. A paper Presented at MIP National Conference on Structure Plan and Property Development at Ming Court Hotel, Kuala Lumpur on 25th, Jun 1985.
  5. Majlis Perbandaran Pulau Pinang.

Daripada jadual diatas jelas menunjukkan bahawa darjah penyertaan awam dalam pameran adalah amat kecil. Darjah penyertaan awam yang kecil melambangkan ketidakberkesanan penyertaan awam dalam proses perancangan bandar. Dalam kata lain, peranan orang awam tidak begitu penting atau ketara dalam proses perancangan. Ini disebabkan dua faktor iaitu sikap orang awam yang pesimis, negatif dan tidak mengambil peduli apa yang akan berlaku dalam perancangan persekitaran pada masa akan datang, dan jika ada minat untuk menyertai mereka tidak ada kemahiran untuk berbuat demikian. Faktor kedua ialah pihak berkuasa perancang tempatan gagal membangkitkan minat orang awam untuk turut serta, yang mana salah satu tugas perancang bandar ialah menjaga kepentingan awam dan meninggikan kesedaran orang awam tentang hak mereka. Ada peserta yang menganggap usaha-usaha pameran ini sebagai "pembaziran masa". Penyertaan awam hanya dijalankan selepas draf sesuatu rancangan dibuat. Orang awam hanya berpeluang mengetahui, tetapi tidak mempunyai peluang untuk sama-sama merancang, memberi pendapat apatah lagi membuat keputusan. Pertimbangan bantahan dan rayuan adalah proses yang tertutup. Oleh itu, orang awam tidak nampak peranan yang dapat dimainkan oleh mereka.

2.3 Pengaruh Politik dalam Perancangan dan Pembangunan

Sama ada kita suka atau tidak, perancangan tidak boleh dipisahkan daripada pengaruh politik kerana perancangan pada asasnya adalah aktiviti politik. Perbezaan antara ahli politik dengan perancang bandar ialah ahli politik adalah diundi oleh rakyat manakala perancang bandar adalah dilantik. Tempoh perkhidmatan perancang bandar adalah lebih panjang, oleh itu perancang bandar harus berfikiran jauh berbanding dengan tempoh perkhidmatan ahli politik bergantung kepada kejayaan beliau diundi semula, tetapi kita tidak boleh menafikan terdapat sesetengah ahli politik yang mempunyai misi dan berfikiran jauh. Sememangnya peranan politik dalam perancangan adalah lebih ketara. Ahli politik misalnya ahli parlimen (komponen perundangan) perlu menetapkan polisi, menggubal undang-undang, ordinan, belanjawan, peraturan yang mempunyai kesan lebih kepada rakyat. Komponen eksekutif seperti pihak berkuasa tempatan pula bertanggungjawab mencadang polisi, melaksanakan polisi melalui pelan, program, projek manakala komponen kehakiman pula menguruskan konflik berkaitan undang-undang.

Dalam perancangan pembangunan, model dominan eksekutif (executive dominance model) adalah penjelasan baik untuk menerangkan peranan politk dalam perancangan. Perancang bandar melapor terus kepada ketua eksekutif (contoh Yang Dipertua Majlis tempatan) dan sekali-kala melapor kepada ketua perancang. Ketua eksekutif yang memainkan peranan yang kritikal. Beliau berperanan mempertimbangkan cadangan dan nasihat daripada perancang bandar, dan membuat keputusan pembangunan. Dalam model dominan eksekutif memerlukan ketua eksekutif memikul tanggungjawab untuk keputusan perancangan dan dalam hal ini perancang bandar hanya berada di belakang.

Walaupun ketua eksekutif memainkan peranan dalam keputusan perancangan, sering kali ahli politik komponen perundangan mencampur tangan dalam proses ini, terutamanya bagi negara yang mempunyai pengasingan kuasa yang tidak jelas, seperti Malaysia. Ahli politik komponen perundangan adalah diundi oleh rakyat, manakala ketua eksekutif adalah dilantik oleh kerajaan yang terdiri daripada ahli politik perundangan. Oleh itu ketua eksekutif harus mempunyai unsur taat setia kepada kerajaan. Sering kali badan perundangan mesti meluluskan cadangan daripada kebenaran merancang yang berkaitan dengan pengezonan dan kawalan gunatanah, projek kapital, fungsi dan komprehensif pelan. Dengan kata lain kerajaan mempunyai kuasa (political manouvering) mempengaruhi proses perancangan sebelum tindakan sampai kepada ketua eksekutif. Jika ketua eksekutif bukan seorang pemimpin yang kuat dan berkeupayaan, maka beliau hanya berfungsi sebagai boneka kerajaan.

Rajah 6 : Model Dominan Eksekutif

Ciri-ciri dominan kerajaan dan kuasa politik dalam perancangan dijelaskan dalam sebuah jadual oleh O’Riordan dan Sewell (1981) seperti Jadual 2

Jadual 2: THE EVOLUTION OF PROJECT APPRAISAL AND POLICY REVIEW IN THE CONTEXT OF NATIONAL POLITICAL STYLES

POLITICAL STYLE

PROJECT APPRAISAL

POLICY REVIEW

NATIONAL EXAMPLES

  1. Quasi-dictatorial democracy
  2. Low political accountability
  3. Low interest group activism and influence

(elitist decision structures, official secrecy, late publicity of project decision, limited mechanisms for administrative or legal review).

Restriction to fairly narrow and simple techniques. Some use of cost-benefit analysis with emphasis on engineering feasibility studies.

Non-existent

Most developing countries possibly most totalitarian countries.

  1. Representative democracy
  2. Medium political accountability
  3. Moderate to high interest group activity but low to moderate political influence

(quasi-elitist decision structures, official secrecy, delayed publicity of project decisions, various mechanisms for administrative review but few for legal review, emphasis on one way consultation)

Conventional cost-benefit analysis; introduction of EIA but with few formal guidelines; EIA used mainly as a descriptive inventory, not as a mean for determining final project design

Limited by custom and convention to a relatively small number of specific cases

Japan, Australia, most west Europe countries, Canada, UK and British Columbia (in part)

  1. Pluralistic democracy
  2. High political accountability
  3. High interest group activity with moderate to high political influence

(policy centered decision structures, freedom of information, early publicity of project decisions, various mechanism for administrative legal review, participatory with negotiation)

Innovative cost-benefit analysis; widespread use of EIA with many formal guidelines. EIA used as a means for determinig final project design and taking into account equity considerations

Emergence of a ‘two-tier’ EIA, one to deal with project generic issues, one to look at project-specific matters. Development of extra parliamentary means for discussing policy issues.

To some extent in the UK and British Coumbia; to a reasonable degree in the UK.

Reference : O’Riordan & Sewell, 1981

Jadual 2 menunjukkan hubungan antara gaya politik dengan cara penilaian projek dan penyemakan polisi. Secara ringkasnya, negara sedang membangun dan negara mengamalkan kerajaan totalitarian dengan sistem demokrasi yang tidak sempurna (terlalu banyak campur tangan kerajaan), dan dengan kekurangan suara daripada kumpulan bukan kerajaan, cara penilaian projek adalah dengan teknik penilaian yang ringkas dan hanya menumpu kepada kajian feasibiliti kejuruteraan. Bagi penyemakan polisi, adalah langsung tidak wujud bagi negara-negara ini.

Berbanding dengan negara maju contohnya British, yang mengamalkan demokrasi pluralistik, dengan tanggungjawab politik tinggi (high political accountability) dan aktiviti kumpulan bukan kerajaan yang mempunyai pengaruh yang kuat, yang mempunyai ciri-ciri struktur membuat keputusan berpusatkan polisi (policy centered decision structures), pengamalan maklumat bebas (freedom of information), pemberitahuan awal tentang keputusan projek, kepelbagaian mekanisma penyemakan perundangan dan penyertaan awam melalui perbincangan. Bagi negara maju yang mengamalkan gaya politik seperti ini, cara penilaian projek adalah melalui EIA (Environmental Impact Assessment) yang mana EIA sebagai satu gais panduan dan alat penentu dalam membuat keputusan.

Bagi Malaysia, gaya politik adalah bahagian atas dalam Jadual 2, iaitu dalam ketegori negara sedang membangun (sebelum mencapai Wawasan 2020). Walaupun Malaysia dikatakan sebuah negara mengamalkan pentadbiran demokrasi berperlembagaan, namun sistem demokrasi yang sedia ada belum cukup matang, iaitu terdapat banyak campur tangan kerajaan dan darjah penyertaan awam tidak tinggi. Contohnya adalah campur tangan kerajaan terhadap Ringgit Malaysia dalam pasaran pertukaran mata wang asing (sekadar menunjukkan wujudnya campur tangan kerajaan, tidak memberi komen). Bagi negara sedang membangun, pengaruh politik adalah sangat kuat. Penilaian projek besar dijalankan dengan menggunakan EIA adalah tidak ketara dan tidak penting dalam membuat keputusan dan penyemakan polisi juga tidak wujud. Gaya kerajaan Malaysia membuat keputusan adalah tertutup iaitu orang awam kurang mendapat maklumat tentang bagaimana sesuatu keputusan dibuat. Dengan kekurangan penyertaan awam dan suara rakyat yang lemah, kerajaan cenderung merancang untuk rakyat iaitu membuat keputusan secara berpusat, dan melaksanakan sesuatu projek tanpa memberi maklumat lengkap apatah lagi memberi peluang kepada rakyat untuk membuat bantahan. Walaupun bagi sesetengah kes, suara rakyat didengar dan perbincangan antara rakyat dan kerajaan diadakan, contohnya pada kes perpindahan penduduk rumah panjang di kawasan terlibat dalam pembinaan empangan Bakun, namun perbincangan diadakan sekadar meningkatkan pampasan kepada penduduk. Penduduk rumah panjang tidak ada hak menuntut nasib mereka. Perpindahan ke kawasan baru tidak menjamin rezeki kerana rezeki yang mereka cari di hutan telah dimusnahkan akibat pembinaan empangan.

Sememangnya kerajaan perlu menjalankan projek pembangunan mega dengan keupayaan wang yang kukuh untuk meningkatkan ekonomi negara. Ini mematuhi konsep ekonomi politik bahawa unsur ekonomi dan politik tidak dapat diasingkan dan ekonomi politik berkaitan dengan campur tangan kerajaan. Campur tangan kerajaan tidak dapat dielakkan dalam perkembangan kapitalisme yang telah membawa perkembangan kelas iaitu kelas pemodal dan kelas buruh. Kedua-dua kelas ini berkembang bersama dan mengakibatkan konflik berlaku. Apabila konflik berlaku kerajaan akan campur tangan untuk meredakan konflik tersebut. Perkembangan kapitalisme juga telah menyebabkan pemerintah mula terlibat dalam pengeluaran menerusi "dana awam, pinjaman dan kerjasama luar". Kerajaan mula menjalankan pelaburan dalam perniagaan dengan himpunan lebihan yang ada di tangan. Tren ini telah mengubah sistem kawalan dan pentadbiran birokrasi yang dikemukakan oleh Weber. Persoalan di sini adalah apakah peranan seorang perancang sama ada perancang bandar atau perancang ekonomi dalam membantu kerajaan dan rakyat menghasilkan sebuah masyarakat atau negara yang maju tanpa konflik. Adakah perancang harus bertindak sebagai pelaksana (implementor) untuk kerajaan atau seorang penjaga kepentingan awam (guardian of public interest).

3.0 KONFLIK

3.1 Konflik Kepentingan Awam dalam Perancangan

Tidak ada seorang yang mempunyai kepentingan atau keperluan yang sama. Dalam pelbagai kumpulan dan golongan masyarakat yang tinggal bersama dalam sebuah masyarakat, tidak akan ada satu keperluan dan kepentingan bersama yang jelas, dalam suatu jangkamasa tertentu. Memenuhi keperluan salah satu golongan mungkin akan meninggalkan kesan kepada kebajikan golongan lain. Seperti yang dinyatakan oleh Magaret Roberts (1974) "when a number of men are living together in one society, it is apparent that there is not total compatibility between their wants – either at any one moment or over a period of time. Sadly what would help to satisfy some would at the same time impinge on the welfare of others".

Konflik wujud bukan sahaja antara ahli masyarakat yang terdiri daripada golongan berbeza, tetapi juga antara ahli masyarakat dengan kerajaan.

Masalah yang wujud dalam perancangan ialah pengagihan sumber yang tidak seimbang, iaitu perancang bandar kurang menjaga kepentingan golongan miskin. Masalah asas tentang kemiskinan adalah seperti pendapatan rendah, suasana hidup yang teruk, peluang pendidikan, pekerja kurang mahir dan pengangguran. Jelasnya perancangan bandar adalah memberi perhatian kepada keadaan hidup golongan miskin. Tidak ada gunanya menghasilkan keadaan hidup seperti yang diidamkan dalam Cyberjaya dan Putrajaya yang mementingkan kualiti hidup jika masalah asas seperti kemiskinan dan penggangguran tidak diselesaikan. Golongan miskin sudah tentu tidak mempunyai keupayaan meninggal di kawasan yang begitu canggih dan indah. Dalam kata lain, perancangan yang berkesan bergantung kepada penyediaan peluang pekerjaan, pendapatan dan polisi pendidikan. Dengan merujuk kepada kenyataan yang diberikan kepada "Greater London Development Plan" iaitu "Clearly the aims of the plan cannot be attained within the confines of the present location of jobs, the present distributon of incomes, the present transport system, and the present policies for housing, social security, taxation and subsidies. Either these patterns must be changed or some of the generally agreed goals must be jettisoned". Perancangan bandar yang komprehensif tidak dapat dilakukan dengan mengambil kira hanya polisi sedia ada, jika perubahan diinginkan. Perancangan bandar yang berkesan dan menyeluruh harus terdiri daripada kerjasama antara Jabatan Perancangan Bandar dan Desa, Jabatan Alam Sekitar, Jabatan Kerja Raya, Jabatan-jabatan berkaitan dan masyarakat tempatan (Contoh jawatankuasa penghuni).

Tujuan perancangan menyeluruh adalah membentuk suatu mekanisma yang dapat mengagih sumber dan kekayaan daripada golongan sosial atasan kepada golongan sosial bawahan. Dengan ini nilai, keperluan dan kepentingan golongan miskin yang berbeza dapat disalurkan kepada sistem pasaran dan dengan itu keberkesanan perancangan dapat dinilai oleh klien (golongan miskin) dan bukan dinilai dengan kepuasan perancang bandar.

Hanya sekiranya pendapatan asas penduduk dikukuhkan, barulah petempatan yang memenuhi kedudukan ekonomi penduduk dibekalkan. Di sini pelan struktur, pelan tempatan yang berfungsi di bawah undang-undang memainkan peranan. Masalah perancang bandar adalah bagaimana merancangkan gunatanah, mengagihkanan golongan tertentu di kawasan tertentu, mencari atau menjana peluang pekerjaan, memenuhi keperluan sosial dan budaya, membekal infrastruktur yang berkesan dan ekonomi. Walau bagaimanapun, kesukaran wujud apabila terdapat perubahan elemen individu dalam pelbagai keadaan. Contohnya kekurangan peluang pekerjaan mengakibatkan ekonomi tempatan merosot, kekurangan tanah dan rumah yang menjejaskan pertumbuhan ekonomi, dan apabila terdapat perubahan sedemikian, adalah sukar untuk mencapai objektif asas dalam kawasan berlainan, ini tinggal sebagai senarai yang harus diselesaikan.

Sehingga kini, perancang bandar sama ada dalam dan luar negara kurang berkesan dalam mencapai objektif golongan rendah. Sebaliknya, perancang bandar seolah-olah telah menghapuskan petempatan golongan rendah, dengan polisi desentralisasi yang mengakibatkan perkembangan bandar baru dalam kawasan luar bandar. Konsep pembangunanbandar baru yang berdasarkan idea kawasan hijau dan bandar taman, telah membina sebuah petempatan yang baik, sehingga kebanyakan golongan rendah tidak mampu memiliki rumah dalam kawasan ini.oleh itu, golongan atas dan golongan berada cenderung pindah masuk ke kawasan bandar baru ini, kerana mereka mampu membiayai kos pengangkutan seperti pengangkutan bermotor, kos keretapi, LRT, komuter dan sebagainya. Ini telah menyebabkan golongan rendah terpaksa berpindah ke kawasan yang lebih mundur dan jauh dari bandar kerana tidak mampu memiliki rumah dalam bandar baru yang kos tanah semakin meningkat akibat pembangunan. Masalah ini memberi cabaran kepada perancang bandar adakah pembangunan ini diingini dan adalah perancangan bandar sebagai alat kerajaan atau menjaga kepentingan awam, atau hanya menjaga kepentingan golongan tertentu. Sememangnya perancang bandar tidak dapat menjaga kepentingan semua pihak sama ada kepentingan kerajaan atau kepentingan awam.

Banyak konflik dan kritikan akan timbul berkaitan dengan tindakan kerajaan. Ada orang mengkritik kerajaan membazirkan terlalu banyak dalam MSC seperti projek Putrajaya dan Cuberjaya, KLCC, KLIA sedangkan masalah asas penduduk seperti kurang pembangunan di kawasan luar bandar dan masalah kemiskinan penduduk. Bagi penyokong projek mega pula berpendapat bahawa kita tidak mungkin menunggu sehingga semua penduduk mencapai tahap ekonomi kukuh, sehingga kerajaan dapat membasmikan kemiskinan, baru melancarkan projek Mega MSC. Contoh perancangan yang menimbulkan konflik juga berlaku di Kuala Selangor. Sebuah empangan dirancangkan di Kuala Selangor. Projek ini mendapat bantahan orang awam kerana dikatakan projek ini memusnahkan ekologi kawasan semula jadi dan memusnahkan sebuah tempat tarikan pelancongan (sungai yang mempunyai banyak api-api). Dalam kes ini, perancang bandar adalah diperlukan untuk menjaga kepentingan kerajaan dalam pembinaan empangan dengan menjaga keindahan alam semula jadi yang menjadi tumpuan pelancong, yang dikatakan sebagai kepentingan awam.

Dengan kata lain, kerajaan juga tidak mampu menjaga kepentingan atau membahagikan sumber dengan dapat memuaskan hati semua pihak. Bagaimana kerajaan memilih alternatif, konflik dan kritikan sentiasa timbul sama ada dari parti pembangkang, NGO’s, atau rakyat.

3.2 Dilema Perancang

Sudah menjadi konsep asas ekonomi iaitu ekonomi adalah berkaitan dengan pengagihan sumber yang terhad untuk memenuhi keinginan manusia yang tidak terhad. Adalah menjadi cabaran perancang bandar untuk menangani konflik antara kepentingan kerajaan dengan kepentingan awam. Perancang bandar harus mempertimbangkan dua pandangan berbeza berkenaan perancangan. Pendapat yang menyokong perancangan bandar tidak perlu mengambil kira suara orang awam disarankan oleh Kirk (1982), bahawa perancangan melibatkan teknik-teknik pendidikan yang lengkap. Keputusan perancang bandar berdasarkan kepada pengetahuan dan bukan boleh dipengaruhi oleh keputusan-keputusan orang lain, terutama mereka yang tidak berpendidikan dalam bidang ini. Beliau melihat situasi ini bahawa "a high degree of training, skill and experience are required, and therefore involvement of the public in anything other than a marginal way is inappropriate, superflous and time wasting. After all, you wouldn’t tell a surgeon how to do an operation, would you?"

Manakala bagi pihak awam merasakan mereka patut mengawal sebarang keputusan yang akan mempengaruhi kehidupan mereka; menyatakan bagaimana komuniti mereka harus dibangunkan dan melibatkan penyertaan yang aktif. Burke (1968) melihat situasi ini bahawa "when citizens have been actively involved in the decision making process they are more aware of the possible problems and are more willing to live with the consequences than they are when decision are imposed from the outside. Thus, through active participation, citizens are educated to political realities, become more aware of problem, and tend less toward explosive solutions."

Perancang bandar yang melihat penyertaan awam sebagai satu bentuk hubungan awam. Kumpulan-kumpulan awam ini patut menyokong cadangan-cadangan perancangan tetapi jangan sampai mengawal perancangan. Para perancang ini melihat perancangan sebagai sesuatu yang teknikal untuk penyertaan awam secara langsung. Kirk (1982) menekankan bahawa "…but we see the process of giving information oppurtunities for participation as one which leads to greater understanding and co-oprating rather than to a crescendo of dispute."

Peranan meningkatkan penyertaan awam, menyelesaikan konflik antara kerajaan dengan orang awam memerlukan kerjasama semua pihak. Semua pihak termasuk ahli politik, kerajaan, perancang bandar dan orang awam harus memainkan peranan sendiri dengan berkesan untuk meningkatkan demokrasi dan mengurangkan konflik dalam perancangan.

4.0 Cadangan

4.1 Peranan Ahli Politik

Seperti dikatakan oleh Alan Atshuler dalam "The Goals of Comprehensive Planning" bahawa for the planning process in any community to be democratic…the goals must be win approval from a democratic political process; they must not be goals simply prescribed for the community by planners. Sesuatu matlamat atau kepentingan awam mestilah mendapat kelulusan daripada proses politik berdemokrasi. Dengan ini ahli politik memainkan peranan dalam meluluskan matlamat dan kepentingan masyarakat. Adakah ahli politik harus menjadi perancang bandar?

4.2 Ahli Politik Bertindak sebagai Perancang bandar

Diketahui bahawa ahli politik mestilah lebih memahami keperluan masyarakat dan mendapat kepercayaan masyarakat, kerana ahli politik adalah diundi oleh rakyat. Ahli politik yang gagal memahami dan memenuhi keperluan dan kepentingan awam adalah tidak berjaya diundi semula. Oleh itu ahli politik harus menjadi perancang bandar. Walau bagaimanapun, ahli politik tidak perlu membuat kerja seperti perancang bandar seperti mengumpul maklumat rumah ke rumah. Perancang bandar mempunyai kemahiran dan teknik, teknologi dan metodologi menjalankan kajian. Jikalau ahli politik dapat mempercayai maklumat dan menerima nasihat profesional daripada perancang bandar, ini akan membantu ahli politik memahami masyarakat seterusnya membuat keputusan yang baik. Dengan itu perancang bandar bertanggungjawab memberi maklumat yang baik, boleh dipercayai berasaskan teori saintifik, teknik dan kegunaan teknologi baru. Jika perancang bandar merancang menggunakan ideologi dan perasaan yang berat sebelah (bias), maka perancang bandar sedang bermain politik dan tidak boleh dipercayai. Ringkasnya, ahli politik harus menggunakan perancang bandar dengan baik dari segi kemahiran, teknik dan cadangan. Perancang bandar pula memainkan fungsi memberi perkhidmatan profesional kepada ahli politik dengan neutral politik tetapi tidak melakukan kerja politik. Sekiranya perancang bandar ingin bermain politik maka dia harus menghentikan kerja dan sedia bertanding dalam pilihan raya.

Dengan bantuan perancang bandar, ahli politik dapat memainkan fungsi sebagai seorang pemimpin yang baik kerana perancang bandar dapat memberikan gambaran menyeluruh kepada ahli politik. Ahli politik harus membelajar daripada perancang bandar tentang proses perancangan, unjuran masa depan, program, polisi, keputusan, kesan dan impak sesuatu keputusan, dan juga belajar cara memilih alternatif dalam menyelesaikan masalah. Tetapi ini tidak bermakna ahli politik harus menjadi perancang bandar tetapi pengetahuan dalam perancangan dapat membantu ahli politik berfungsi dengan lebih baik.

4.3 Peranan Perancang bandar

Dengan pengetahuan yang ada oleh perancang bandar tentang kepentingan awam, adakah perancang bandar harus menjadi seorang ahli politik? Perancang bandar tidak perlu menjadi ahli politik supaya memainkan peranan yang baik. Walau bagaimanapun, perubahan mesti ada supaya perancang bandar dapat berfungsi dengan baik. Perancang bandar harus melakukan kerja mereka supaya lebih mudah difahami, mengelakkan maklumat yang sukar diintepretasi. Perancang bandar harus membelajari ahli politik dari segi penyelesaian konflik, perbincangan, dan pengurusan. Kepentingan awam adalah sesuatu yang berubah, pelbagai dan kontradik. Jarang perancang bandar bertemu dengan kepentingan awam yang bersepadu. Oleh itu peranan perancang bandar harus berubah daripada seorang "master planner" kepada seorang perancang mengurus perubahan (manage of change). Sememangnya dunia berubah dengan cepat. Fungsi perancang bandar sebagai "master planner" adalah tidak sesuai kerana pelan induk (master plan) yang mempunyai tempoh yang panjang sering kali tidak dapat berfungsi dengan baik kerana apa yang dirancang tidak dapat dicapai kerana perubahan dunia yang terlalu capat. Perkara baru berlaku setiap hari dan tidak mungkin menggunakan satu pelan induk sahaja untuk memandu pembangunan. Oleh itu, perancang bandar harus memilih pendekatan perancangan yang lebih kepada proses perancangan, seperti dinyatakan oleh Mario Camhis, the present trend in planning theory is a moving towards a concern with procedural rather than with substance. This might either indicate a sign of maturity for the science or discipline of planning, or that the failure of the planning theorist to provide any solutions to society’s problem… Selain pendekatan baru dalam perancangan harus digunakan, perancang bandar seperti ahli politik, haruslah lebih "people-oriented".

4.4 Perubahan dalam perancangan

Perancangan harus berubah kepada sesuatu yang dapat menghubungkan kerjasama antara perancang bandar dengan swasta. Perubahan ini memerlukan kerjasama dan sokongan daripada kerajaan. Perubahan berikut dicadangkan oleh Catanese A.J. (1984) :

1) Jangan mengambil masa terlalu lama

Proses perancangan dikatakan mengambil masa terlalu lama sehingga melambatkan proses pembangunan. Perancangan bandar harus dijalankan dengan cepat dengan menggunakan teknologi baru seperti teknologi maklumat, rekabentuk bantuan komputer dan Sistem Maklumat Geografi (GIS).

  1. Jangan terlalu kabur
  2. Perancangan dikatakan terlalu kabur dan tidak mengambil kira keadaan sebenar ataupun sudah ketinggalam zaman. Perancangan yang tidak jelas dianggap oleh pemaju dan ahli politik sebagai tidak bererti. Pelan perancangan harus sentiasa disemak, diperbaharui, dan sesuai dengan konteks semasa. Pelan yang kabur akan disalah guna oleh ahli politik dan pemaju. Pelan harus dibuat dalam bentuk yang dapat difahami oleh orang awam (layman).

  3. Jangan cuba mengurus kerja yang lebih
  4. Adalah menjadi asas perancangan komprehensif mengkaji masalah khusus dan diintegrasikan dalam pelan komprehensif. Walau bagaimanapun, adalah tidak mungkin perancang bandar mengendalikan terlalu banyak masalah. Perancang bandar tidak mungkin dapat menyelesaikan semua masalah berkaitan dengan sosial, ekonomi, fizikal dan alam sekitar. Oleh itu, perancangan yang berjaya adalah mengendalikan masalah yang paling kritikal dan penyelesaian masalah dibuat secara berperingkat mengikut kepentingan. Aaron B. Wildavsky pernah berkata bahawa "If planning is everything, Maybe It’s Nothing".

  5. Jangan memberi banyak janji
  6. Masalah yang timbul ialah perancangan memberi janji yang banyak sehinggakan tidak dapat menunaikan janji, tidak dapat melakukan apa yang diharap oleh orang awam. Pada hakikatnya perancangan tidak dapat menyelesaikan semua masalah sosial. Perancangan hanya mampu membantu terhadap sebahagian masalah dalam masyarakat dan menigkatkan kualiti alam sekitar dengan hubungan erat bersama tindakan politik dan pemaju swasta. Perancangan tidak menjanjikan keadilan sosial dan menjaga keseimbangan. Perancangan dapat mendidik dan menganalisis masalah yang berkaitan dengan matlamat masyarakat.

  7. Jangan hanya mempersembahkan satu alternatif
  8. Perancangan yang baik dapat memberi alternatif penyelesaian kepada masalah diikuti dengan penilaian alternatif dan cadangan. Apabila perancang hanya memberi satu alternatif sahaja, ini akan mengurangkan pilihan kepada pembuat keputusan seperti ahli politik. Dengan kata lain, perancang telah mengehadkan peranan yang dapat dimainkan oleh pembuat keputusan.

  9. Jangan bergantung sangat kepada sektor awam
  10. Perancangan cenderung membuat kesimpulan bahawa sektor awam hendaklah mengangani semua masalah. Tren sepatutnya berubah kepada sektor swasta dalam soal pembangunan dan peluang pekerjaan. Perancangan harus membentuk hubungan dengan sektor swasta. Perhatian diberi kepada pemaju swasta dalam pelan pembangunan kerana kawalan pembangunan masih dikekalkan.

  11. Mengakui pemikiran optimistik politik

Sering kali perancang bandar dikatakan bersifat pesimis dan sinis. Dicadangkan bahawa tugas perancangan dilakukan dengan baik bersama sifat optimis politik. Ini bermakna pandangan optimis masa depan dan perwatakan yang kuat adalah sesuatu yang diperlukan untuk menjalankan tugas perancangan. Perancangan harus dipraktiskan oleh orang yang berfikiran optimis. Seperti dikatakan "The great cities of America were built by optimistic men dan women who saw the future as better than today. They were willing to sacrifice now for a better tomorrow". (Catanes A.J.,1984)

Selain cadangan yang disarankan oleh Catanese, cadangan untuk memperbaiki perancangan adalah :

8) Peningkatan penyertaan awam

Peningkatan penyertaan awam harus dilaksanakan oleh kerajaan dengan bantuan perancang bandar. Walau bagaimanapun, kekurangan penyertaan awam adalah disebabkan oleh taraf pendidikan yang rendah, kekurangan motivasi dan semangat komuniti yang rendah. Tren masa depan akan berubah kepada taraf pendidikan penduduk yang tinggi tetapi disusuli dengan semangat komuniti yang lagi rendah. Perancang bandar harus bersedia menghadapi perubahan ini.

5.0 RUMUSAN

Peranan perancang bandar dan ahli politik sememangnya berkhidmat untuk masyarakat. Perancang bandar dan ahli politik seharusnya memahami kepentingan awam supaya dapat memberi sumbangan mereka dalam menjaga keamanan dan kemakmuran masyarakat. Walau bagaimanapun, konflik yang berlaku antara bidang kuasa yang dipunyai oleh ahli politik, kemahiran yang dipunyai oleh perancang bandar dan suara permintaan orang awam menyebabkan proses menjaga kepentingan awam rumit dan kompleks. Sememangnya tiada satu penyelesaian yang menyeluruh yang dapat memenuhi kepentingan pihak-pihak yang mempunyai kepentingan yang berlainan. Oleh itu adalah menjadi tanggungjawab dan cabaran kepada perancang bandar dan ahli politik supaya mencari satu jalan penyelesaian yang dapat mengambil kira kepentingan semua golongan ataupun sekurang-kurangnya memahami keperluan dan kepentingan masyarakat lebih menyeluruh.

  

BIBLIOGRAFI

Alan Altshuler, The Goals of Comprehensive Planning, Kertas Kerja dalam Critical Readings in Planning, Pergamon Press, Oxford.

Camhis, Mario (1979), Planning Theory and Philosophy, Tavistock Publications, London.

Educational, London.

Davidoff, P (1965), Advocacy and pluralism in planning, in the journal of America Institute of Planners, page 331, 31, 4

Catanese, Anthony James (1984), The Politics of Planning and Development, SAGE Publications, Beverly Hills, California.

Jabatan Perancang Bandar dan Kampung Negeri Pulau Pinang, Akta 172, Akta Perancangan Bandar dan Desa 1976

Kamarudin Ngah (1991), Pengenalan Penyertaan Awam, Dewan Bahasa dan Pustaka, Kuala Lumpur.

Simmie J.M.(1974), Citizens in Conflict, The sociology of town planning, Hutchinson

 

Disediakan pada 21 Ogos 1999

Oleh Chong Chee Kit (P-RM0502)

E-mail : chikit@tm.net.my