Nota Kuliah Kedua (Work-in-Progress)

Pihak Berkuasa Perancangan
(PENTADBIRAN PERANCANGAN)

 

 

PENGENALAN

SISTEM KERAJAAN 3-PERINGKAT

PIHAK BERKUASA NEGERI

JAWATANKUASA PERANCANG NEGERI

Tugas dan Kuasa JPN

Rancangan Pemajuan

Tugas Setiausaha JPN (Pengarah JPBD)

PIHAK BERKUASA PERANCANG TEMPATAN

Tugas dan Kuasa PBPT

Rancangan Pemajuan

Kawalan Perancangan

JENTERA PENTADBIRAN PERANCANGAN

 


 

PENGENALAN

Sebelum Akta Perancang Bandar dan Desa (PBD) 1976, kuasa dan perhubungan antara pihak berkuasa-pihak berkuasa berkenaan dengan pemajuan dan penggunaan tanah tidak dinyatakan dengan jelas dalam undang-undang semasa. Khususnya perhubungan di antara kerajaan-kerajaan negeri dengan pihak berkuasa-pihak berkuasa tempatan begitu rumit sekali pada awal tahun 1960an terutamanya di kawasan-kawasan pihak berkuasa tempatan yang diperintah oleh parti politik yang berlainan daripada parti politik yang menubuhkan kerajaan negeri. Undang-undang kerajaan tempatan pada masa itu, iaitu Enakmen Lembaga Bandaran BAB 137 memberi kuasa kepada pihak berkuasa tempatan untuk menyediakan Pelan Bandar Am. Pelan ini dikehendaki mendapat kelulusan daripada Pihak Berkuasa Negeri (PBN) tetapi undang-undang tersebut tidak memaksa pihak berkuasa tempatan untuk menyediakan atau memohon kelulusan PBN kerana perancang bandar di bawah BAB 137 ialah suatu aktiviti opsyenal. Maka walaupun Perlembagaan menetapkan bahawa perkara-perkara berkenaan tanah adalah dalam bidangkuasa Kerajaan Negeri (iaitu PBN) tetapi tiada peruntukan dalam BAB 137 untuk PBN mengarahkan pihak berkuasa tempatan mematuhi dasar negeri.

Bahagian II (Dasar dan Pentadbiran) Akta PBD 1976 membetulkan kekurangan ini dengan menetapkan tugas dan kuasa setiap pihak berkuasa yang ada urusan terhadap hal ehwal tanah.

 

SISTEM KERAJAAN 3-PERINGKAT

Sistem Kerajaan di Malaysia merupakan sistem federalisme mengandungi 3 peringkat, iaitu Kerajaan Persekutuan, Kerajaan Negeri dan Kerajaan Tempatan.   Kerajaan Persekutuan dan Kerajaan Negeri ditubuhkan melalui proses pilihanraya umum.  Kerajaan Tempatan selepas Perang Dunia Kedua juga ditubuhkan secara demokratik tetapi oleh kerana kekecohan yang berlaku pada tahun 1960an, Kerajaan Persekutuan telah mansuhkan sistem pilihanraya untuk Kerajaan Tempatan.  Kini Kerajaan Tempatan ditubuhkan melalui perlantikan Yang DiPertua dan Ahli-Ahli Majlis oleh Kerajaan Negeri mengikut peruntukan Akta Kerajaan Tempatan 1976.

Setiap peringkat kerajaan mempunyai tanggungjawab dan bidangkuasa masing-masing.  Kerajaan Persekutuan misalnya bertanggungjawab ke atas perkara-perkara berkenaan dengan keselamatan negara, dasar luar negeri, cukai pendapatan, pendidikan dan lain-lain lagi.  Tiga tanggungjawab utama Kerajaan Negeri pula ialah perkara-perkara berkenaan dengan tanah, ugama dan kerajaan tempatan.  Kesemua tanggungjawab ini adalah ditetapkan dalam Perlembagaan Persekutuan Malaysia di bawah Senarai Persekutuan, Senarai Negeri dan Senarai Bersama.

 

Top

PIHAK BERKUASA NEGERI

Di bawah Perlembagaan Persekutuan Malaysia, perkara-perkara berkenaan dengan tanah disenaraikan dalam Senarai Negeri. Ini bermakna kerajaan negeri atau lebih tetap lagi, Pihak Berkuasa Negeri (PBN) mempunyai kuasa terhadap segala urusan berkenaan dengan tanah di negeri masing-masing termasuk pemilikan semua tanah yang belum diberi hakmilik, pemberian hakmilik, urusan jual-beli, pengambilan tanah untuk kegunaan awam dan sumber-sumber tanah. Kerajaan atau jabatan persekutuan yang ingin melaksanakan sebarang kawalan terhadap kegunaan tanah perlu mendapat persetujuan kerajaan negeri terlebih dahulu. Misalnya, Peguam Negara telah menasihati Jabatan Alam Sekitar bahawa ia tidak boleh laksanakan kehendak untuk diadakan kajian impak alam sekitar (EIA) terhadap pembangunan di tanah bukit kerana perkara ini menyentuh bidangkuasa kerajaan negeri.

Perkara berkenaan dengan perancangan bandar pula adalah dalam Senarai Bersama, Perlembagaan Persekutuan. Ini bermakna kedua-dua kerajaan persekutuan dan kerajaan negeri berhak menjalankan aktiviti perancangan bandar. Walau bagaimanapun, oleh kerana perancangan bandar semestinya dijalankan di atas tanah, maka segala usaha kerajaan persekutuan untuk merancang hendaklah mendapat restu kerajaan negeri. Misalnya, perancangan dan pembangunan Putrajaya sebagai Pusat Pentadbiran Kerajaan Persekutuan telah disahkan dengan suatu perjanjian yang ditandatangani oleh Kerajaan Persekutuan dan Kerajaan Selangor [http://www.jaring.my/.../putra/].

Di bawah Akta PBD 1976, PBN merupakan pihak berkuasa yang tertinggi sekali dalam hal ehwal perancangan bandar di setiap kawasan pihak berkuasa tempatan (PBT) dalam negeri masing-masing. S. 3 Akta ini memperuntukkan bahawa:

Kelulusan sesuatu draf rancangan struktur oleh JPN juga perlu mendapat persetujuan PBN (s. 10(6)). Jika JPN tidak membuat sebarang keputusan enam bulan selepas sesuatu draf rancangan struktur dikemukakan kepadanya, PBPT boleh rujuk draf rancangan struktur terus kepada PBN untuk pertimbangan (s. 10(5) selepas Pindaan 1995).

PBN juga memegang kuasa untuk menentukan bila, bahagian apa dan kawasan mana yang akan menerimapakai Akta PBD 1976 (lihat perbincangan lanjut berkenaan dengan PBPT di bawah).

Mengikut perundangan Malaysia, PBN ialah "ruler-in-council". Maksudnya ialah kuasa diletak di tangan Yang DiPertua atau Sultan atau Raja Negeri tetapi kuasa ini hanya diguna dengan perakuan Majlis Mesyuarat Kerajaan Negeri (MMKN). MMKN pula dipengerusikan oleh Ketua Menteri atau Menteri Besar yang juga pengerusi JPN.

 

Top

JAWATANKUASA PERANCANG NEGERI

 

Apabila Akta PBD 1976 diterimapakai di sesebuah negeri, suatu Jawatankuasa Perancang Negeri (JPN) hendaklah ditubuhkan (s. 4(1)). JPN mengandungi anggota-anggota berikut:

  1. Pengerusi (Mentri Besar atau Ketua Menteri negeri tertentu);

  2. Timbalan Pengerusi (seorang Ahli Majlis Mesyuarat Negeri, EXCO yang dilantik oleh PBN);

  3. Setiausaha Kerajaan Negeri;

  4. Pengarah Perancang Bandar dan Desa Negeri (yang menjadi Setiausaha JPN);

  5. Pengarah Tanah dan Galian Negeri;

  6. Pengarah Unit Perancang Ekonomi Negeri atau pegawai yang bertanggungjawab jika tiada jawatan pengarah negeri;

  7. Pengarah Kerja Raya Negeri;

  8. Penasihat Undang-Undang Negeri;

  9. Pegawai Kewangan Negeri;

  10. Pegawai Kemajuan Negeri;

  11. Pengarah Jabatan Alam Sekitar Negeri;

  12. tidak lebih dari 4 ahli lain yang dilantik oleh PBN.

Ahli-ahli (ix) hingga (xi) telah ditambahkan melalui Akta Perancang Bandar dan Desa (Pindaan) 1995. Sekurang-kurangnya 2 Ahli JPN adalah Ahli EXCO, iaitu ahli politik yang telah bertanding dan menang dalam pilihanraya umum. Sembilan Ahli JPN adalah pegawai kerajaan. Empat ahli lain boleh dilantik atas budibicara PBN. Jelaslah bahawa keanggotaan JPN beratsebelah kepada pegawai-pegawai perkhidmatan awam peringkat negeri. Akta PBD 1976 tidak menyatakan bagaimana JPN patut bertindak atau membuat keputusan. Andaiannya ialah setiap ahli mempunyai kuasa yang sama dan mengikut amalan biasa JPN akan membuat keputusan melalui konsensus atau secara mengundi. Sebagai perbandingan, Pengerusi Lembaga Rayuan yang ditubuhkan di bawah Akta PBD 1976 mempunyai kuasa luarbiasa dan boleh membuat keputusan yang bertentangan dengan pendapat ahli-ahli lain.

Bidang kuasa setiap JPN terhad kepada kawasan negeri masing-masing. Jelaslah wujudnya suatu kuasa berasingan untuk perancangan diperingkat negeri. Perhatikan bahawa cadangan asal dalam draf Akta Perancangan Bandar dan Desa 1972 ialah penubuhan suatu Pihak Berkuasa Perancangan Negeri dengan Pengerusi yang tidak semestinya Menteri Besar atau Ketua Menteri.. Secara bandingan, kuasa perancangan di peringkat tempatan telah dikekalkan dengan pihak berkuasa tempatan (lihat perbincangan di bawah).

 

Tugas dan Kuasa JPN

Tugas-tugas JPN juga disenaraikan dalan Akta PBD 1976 (s. 4(3)), iaitu:

Selain daripada tugas-tugas di atas JPN juga mempunyai kuasa untuk:

 

Rancangan Pemajuan

Untuk memastikan bahawa PBPT mematuhi dasar kerajaan negeri bagi penggunaan tanah, JPN boleh :

 

Beberapa isu berkenaan dengan pentadbiran perancangan di peringkat negeri, khususnya pentadbiran JPN, perlu diberi perhatian:

 

Tugas Setiausaha JPN (Pengarah JPBD)

Pengarah Perancang Bandar dan Desa Negeri diberi dua tugas utama dalam s. 4(8) Akta PBD 1976. Sebagai Pengarah Jabatan Perancang Bandar dan Desa (JPBD) Negeri beliau menjadi penasihat utama kepada JPN berkenaan dengan perkara-perkara berhubung dengan perancangan bandar dan desa. Sebagai Setiausaha JPN pula, beliau diberi tanggungjawab untuk menjalankan keputusan-keputusan dan melaksanakan dasar-dasar JPN.

Kedua-dua tugas itu adalah tambahan kepada tanggungjawab beliau sebagai Ahli JPN dengan kuasa untuk mengambil bahagian dalam perbincangan dan membuat keputusan.

Dalam menjalankan tugas-tugas itu Pengarah JPBD boleh menggunakan tenaga kewangan, manusia dan lain-lain tenaga jabatannya.

Selain daripada tugas-tugas yang dipertanggungjawabkan melalui undang-undang Pengarah JPBD juga memberi khidmat nasihat perancangan kepada Kerajaan Negeri seperti menyediakan susunatur atau rekabentuk projek-projek khas. JPBD juga memberi khidmat nasihat kepada pihak berkuasa perancangan tempatan yang tidak mempunyai tenaga teknikal untuk meneliti permohonan untuk kelulusan perancangan seperti kelulusan pelan susunatur.

 

Top

 

PIHAK BERKUASA PERANCANG TEMPATAN

Akta PBD 1976 memperuntukkan bahawa taip-taip pihak berkuasa tempatan (kerajaan tempatan) hendaklah menjadi pihak berkuasa perancang tempatan (PBPT) bagi kawasan pihak berkuasa tempatan itu (s. 5(1)). Walaupun ini bermakna pihak berkuasa tempatan secara automatik menjadi PBPT, ada dua tindakan yang perlu diambil sebelum peruntukan ini berkuatkuasa. Pertama, Yang Di Pertua dan Ahli-Ahli Majlis pihak berkuasa tempatan hendaklah dilantik terlebih dahulu oleh Pihak Berkuasa Negeri (PBN) mengikut s. 10(1) Akta Kerajaan Tempatan 1976. Kedua, PBN hendaklah menetapkan kawasan-kawasan PBPT yang akan menerima-pakai Akta PBD 1976. Dengan tindakan-tindakan ini, Yang Di Pertua (atau Datuk Bandar) bersama Ahli-Ahli Majlis pihak berkuasa tempatan juga akan menjadi anggota pihak berkuasa perancang tempatan.

PBN boleh mengistiharkan mana-mana kawasan yang tidak menjadi sebahagian daripada kawasan mana-mana PBPT sebagai suatu kawasan pihak berkuasa perancang tempatan (s. 5(2)). Di kawasan-kawasan ini, PBN boleh melantik seorang atau beberapa orang sebagai PBPT (s. 5(3)). Kuasa ini telah digunakan di Johor Barat dengan perlantikan Pegawai-Pegawai Daerah berkenaan sebagai PBPT untuk kawasan di luar kawasan Majlis-Majlis Bandaran. Kuasa ini juga telah digunakan untuk melantik Datuk Zainuddin Mohamed merangkap Ketua Pengarah Jabatan Perancangan Bandar dan Desa Semenanjung Malaysia sebagai PBPT untuk Putrajaya (1995/96) yang masih belum dibangunkan (pada masa itu) dan belum mempunyai pihak berkuasa tempatan.

Dari segi undang-undang pihak berkuasa tempatan dan PBPT adalah dua badan atau pertubuhan yang berasingan walaupun ia biasa berfungsi dalam suatu jentera pentadbiran yang sama. Misalnya, pihak berkuasa tempatan apabila mengambil tindakan perancangan (seperti mempertimbangkan permohonan kebenaran merancang) ia bertindak sebagai suatu PBPT bukan sebagai pihak berkuasa tempatan. Di sebaliknya PBPT tidak boleh bertindak sebagai pihak berkuasa tempatan (seperti mengutip cukai, memungut sampah, mengawal kesihatan bandar, dll). Biasanya, PBPT tidak mengambil gelaran yang berasingan tetapi mengguna nama pihak berkuasa tempatan. Contohnya, apabila seseorang memohon kebenaran merancang daripada PBPT Pulau Pinang ia sebenarnya berurus dengan Majlis Perbandaran Pulau Pinang (MPPP), iaitu nama pihak berkuasa tempatan untuk Pulau Pinang.  Surat kelulusan kebenaran merancang juga disediakan di atas surat resmi MPPP (MPPP letterhead).

 

Tugas dan Kuasa PBPT

Akta PBD 1976 menetapkan dua tugas utama PBPT iaitu, perancangan dan penyebaran maklumat berkenaan dengan perancangan. Disamping itu, PBPT juga wajib menjalankan sebarang tugas yang diarahkan oleh PBN atau JPN. Secara terperinci s. 6(1) Akta PBD 1976 menyatakan bahawa PBPT hendaklah :

Kuasa perancangan dan penetapan penggunaan tanah oleh PBPT bukan kuasa yang muklak. Seperti dibincang dalam seksyen dahulu, Pihak Berkuasa Negeri adalah pihak berkuasa tertinggi mengenai hal tanah. Dalam menjalankan tugas mereka PBPT perlu memberi perhatian kepada dasar negeri dan negara dan perlu mendapat kelulusan JPN bagi rancangan struktur yang disediakan olehnya. Walaupun PBPT tidak perlu mendapat kelulusan JPN bagi rancangan-rancangan tempatan, JPN boleh mengarah PBPT mengubah, memansuh atau menggantikan rancangan-rancangan tempatan.

PBPT juga perlu sentiasa memberi perhatian kepada syarat-syarat yang dinyatakan dalam surat hakmilik tanah terutamanya apabila mempertimbangkan permohonan kebenaran merancang. Contohnya, jika kategori hakmilik tanah ialah pertanian, PBPT tidak akan membenarkan pembangunan walaupun rancangan struktur menetapkan bahawa tanah berkenaan boleh dibangunan untuk perumahan atau kegunaan lain yang bertentangan dengan kategori tanah. Pemaju atau pemohon perlu melalui proses tukar syarat (ia itu, ubah kategori kegunaan tanah) dahulu sebelum kebenaran merancang boleh diberi. Di sebaliknya pula, jika PBN telah tukar syarat sesuatu tanah dari pertanian kepada bangunan, PBPT terpaksa anggap ini sebagai penukaran dasar kerajaan negeri yang perlu dipatuhi walaupun tanah tersebut ditunjukkan sebagai kawasan pertanian dalam rancangan struktur yang telah diluluskan oleh JPN.

Isu utama bagi PBPT ialah sejauhmanakah pertimbangan perancangan boleh mengatasi kuasa dan keputusan yang dibuat oleh PBN dibawah undang-undang tanah atau lain. Keadaan ini telah dihadapi oleh kedua-dua pihak berkuasa perancangan tempatan di negeri Pulau Pinang. Dalam kes pertama di Simpang Ampat, Seberang Perai Selatan, tanah yang berkenaan ditunjukkan sebagai pertanian dalam Rancangan Struktur Majlis Perbandaran Seberang Perai (MPSP). Permohonan kebenaran merancang untuk membangunkan tanah tersebut telah ditolak oleh MPSP kerana cadangan bertentangan dengan perancangan untuk kawasan ity. Tetapi pemilik tanah/pemaju kemudiannya telah mendapat kelulusan tukar syarat daripada PBN dari pertanian kepada bangunan. MPSP dalam mempertimbangkan permohonan semula kes ini telah menerima keputusan PBN sebagai dasar yang perlu dipatuhi dan seterusnya telah mengambil keputusan untuk membenarkan pembangunan yang dicadangkan tanpa mengubah atau meminda Rancangan Struktur.

Dua kes yang berlaku di kawasan Majlis Perbandaran Pulau Pinang (MPPP) serupa dengan kes MPSP tetapi tindakan yang diambil oleh MPPP berlainan. Kes-kes ini melibatkan tanah di Paya Terubong yang dahulu digazetkan sebagai tanah bukit di bawah Akta Pemeliharaan 1960. Dalam Rancangan Struktur MPPP tanah yang terlibat juga ditunjukkan sebagai tanah bukit dengan ketetapan bawah pembangunan tidak dibenarkan. Walau bagaimanapun, pemaju berkenaan telah mendapat kelulusan PBN untuk mengeluarkan tanah berkenaan daripada kawasan tanah bukit. Namun begitu, MPPP telah menolak permohonan kebenaran merancang untuk lot-lot tanah tersebut kerana bertentangan dengan Rancangan Struktur MPPP. Lembaga Rayuan dalam kedua-dua kes ini telah berpendapat bahawa tindakan PBN untuk mengeluarkan tanah-tanah tersebut daripada kawasan tanah bermakna PBN telah memberi "arahan" supaya tanah itu tidak lagi terkecuali daripada pembangunan. Lembaga Rayuan seterusnya telah rujukbalik kes-kes tersebut untuk pertimbangan semula oleh MPPP dengan arahan bahawa MPPP tidak boleh lagi mengguna alasan tanah bukit (kerana telah dikeluarkan) untuk menolak pembangunan tetapi MPPP boleh mengenakan syarat-syarat yang munasabah untuk menghapuskan kesan buruk yang mungkin berlaku akibat daripada topografi tanah curam.

Jelas bahawa kuasa PBPT tertakluk kepada kuasa PBN dan JPN. Tindakan PBPT tidak boleh bertindih atau bercanggah dengan keputusan kuasa atasan. Kuasa perancangan di peringkat kerajaan tempatan bagaimanapun boleh mengawal penggunaan tanah untuk mencapai perancangan yang baik. Apakah yang sebenarnya pertimbangan perancangan dibincang dalam bab 4 (kawalan perancangan).

Bagi pemilik tanah dan pemaju, keadaan dualisme pihak berkuasa terhadap penggunaan tanah mungkin mewujudkan keliruan atau ketidakpastian. Misalnya, sejauhmanakah PBN diikat dengan penetapan kegunaan tanah dalam rancangan struktur yang juga dipersetujui olehnya? Isu yang berkaitan ialah sejauhmanakah keputusan yang dibuat dibawah Kanun Tanah Negara 1965 adalah berasaskan suatu kajian perancangan? Perkara-perkara ini juga akan dibincang dengan lebih mendalam dalam bab 4.

 

Rancangan Pemajuan

Akta PBD 1976 juga menyatakan beberapa tindakan yang perlu diambil oleh PBPT berkenaan dengan rancangan pemajuan, khususnya :

 

Kawalan Perancangan

Kuasa PBPT berkenaan dengan kawalan perancangan diberi melalui s. 19(1) Akta PBD 1976 yang menyatakan bahawa semua orang kecuali PBPT mesti mendapat kebenaran merancang. Permohonan untuk kebenaran merancang hendaklah dibuat kepada PBPT (s. 21(1)).

 

Top

JENTERA PENTADBIRAN PERANCANGAN

Perlu dibezakan di antara Pihak Berkuasa dengan jentera pentadbiran.   Selalu diragu-ragukan oleh orang ramai (termasuk pelajar) bahawa misalnya, Pengarah Jabatan Perancangan Bandar di suatu Kerajaan Tempatan ialah Pihak Berkuasa Perancang Tempatan.  Ini tidak benar.  Pengarah Perancangan serta kakitangan-kakitangan lain di sesuatu badan kerajaan hanya pegawai-pegawai yang menjalankan tugas untuk menglaksanakan dasar dan arahan oleh Pihak Berkuasa masing-masing.  Namun,   pegawai-pegawai kanan mungkin boleh diberi kuasa terhad (delegation of powers) supaya jentera pentadbiran boleh jalan dengan lancar tanpa merujuk segala urusan untuk pertimbangan dan keputusan Pihak Berkuasa.  Biasanya, Pihak Berkuasa Tempatan (Yang DiPertua dengan Ahli-Ahli Majlis) akan bermesyuarat hanya sekali dalam masa 2 minggu.   Kadangkala, Yang DiPertua bersama beberapa Ahli Majlis juga boleh diberi kuasa untuk mempertimbangkan dan membuat keputusan hal-hal tertentu seperti permohonan kebenaran merancang atau pelan bangunan.  Walaubagaimana pun, keputusan-keputusan yang dibuat di luar perhimpunan Pihak Berkuasa perlu dikemukakan kepada Pihak Berkuasa untuk makluman atau pengesahan.

 

Soalan:

  1. Bolehkah Pihak Berkuasa Negeri dan Jawatankuasa Perancang Negeri dianggap sebagai Pihak Berkuasa Perancangan.  Apakah model perancangan yang anda gunakan untuk membuat rumusan anda?

 

 

Nota :

Perkataan perancang dalam istilah-istilah Jawatankuasa Perancang Negeri dan Pihak Berkuasa Perancang Tempatan serta perkataan merancang dalam istilah kebenaran merancang yang digunakan dalam Akta Perancangan Bandar dan Desa 1976 sepatutnya diganti dengan perkataan perancangan.


Copyright Lee Lik Meng. All rights reserved.
Revised: Monday, 10 November 2003 12:37 PM.